《印度电信法》概要及启示_印度 电信

通信世界网消息（CWW）2023年12月24日，印度总统批准了印度议会通过的《印度电信法》（以下简称《电信法》）。至此，此前备受关注的印度《电信法》生效，这也成为过去一年全球电信监管领域的重要法律事件。由于印度地域辽阔、人口众多，电信市场竞争充分，且数字化发展并不均衡，因此《电信法》对发展中大国市场具有特别的借鉴意义。

此前，印度虽然出台过众多法案，但其电信基本管制法主要是1885年的《印度电报法》和1933年《印度无线电报法》。然而时过境迁，通信行业发生了巨大变化，印度此番实施《电信法》，颇受业界关注。

新发布的《电信法》内容全面，就电信行业运行的基本方面作出了比较全面的规定。该法主要有十个章节，除《序言》（明确有关概念）之外具体包括《授权和转让的权力》《电信网络的通行权》《标准、公共安全、国家安全和电信网络保护》《普遍服务基金“数字巴哈迪”》《创新与技术保护》《用户保护》《违法裁定》《犯罪处理》《其他情形》《废除和保留》（未按顺序排列）等。此外，《电信法》还附属了有关情况的具体列表。

《电信法》之所以备受关注，是因为当前处于数字化新兴业务创新活跃、各种OTT应用及移动互联网应用快速发展的阶段，因此是否将这些创新业务纳入电信监管，并就牌照、网络使用付费、管理作出规定，是《电信法》的最大看点。

与此前《电信法》的征求意见稿相比，正式通过的法案完全没有涉及OTT及移动互联网应用，即把此类基于网络之上的创新应用排除在电信监管之外，因而受到广泛好评，也为全球电信监管提供了新的思路。但新《电信法》受到新兴业务运营商欢迎的同时，也遭到部分传统电信运营商的批评。

在当前数字技术日新月异，数字化、智能化应用创新澎湃汹涌之际，《电信法》对电信运行中的若干关键问题作出清晰规定，包括定义、流程、授权、安全、创新、处罚等，为数字化时代大国电信监管作出示范。为此，本文就《电信法》若干要点、主要看点进行“原味”整理，并加以适当分析。

《电信法》对相关概念的定义

《电信法》对与电信监管相关的概念作出了清晰定义。这些定义十分重要，是厘清监管对象、划定监管边界的重要法律明确，是确定电信法监管的对象和范围的前置条件。

该法指出，“电信”是指通过有线、无线、光学及其他电磁系统传送、发射及接收任何信息的行为，不论信息在传送、发射及接收过程中是否以任何方式计算或进行其他处理。《电信法》把电信定义在了传送、发射及接收等过程“基础管道“的功能行为上，未明确是否包括OTT等应用开发。

《电信法》明确，“电信网络”是指一个系统或一系列系统的电信设备或基础设施，包括地面、卫星、海洋网络，以及这些网络的组合、其他用于提供电信服务的网络。该法在明确电信网络内涵的同时，也作了适当外延，特别是将卫星网络纳入监管范畴，还包括了基于电信服务目的的其他网络。这显然是为新物理网络形态预留了监管空间。

授权和转让的权力

《电信法》重点就政府电信监管权力的使用作出明确规范，即通常讲的“牌照发放”，还特别就频率分配的方式作出规范。该法规定，任何提供电信服务、拥有电信网络以及无线电设备的服务商都应获得政府的授权，并遵守相关规定的条款，包括费用支付。而政府可就不同类型的电信服务、电信网络、无线电设备制定不同的授权条款和条件。即中央政府对电信行为实施不同程度、全覆盖的监管。

该法还明确，任何获得授权的电信服务商，在向用户提供服务时，必须获得可验证的用户生物特征身份识别，即所谓的“用户可追踪”或类似的“用户实名认证”信息。

《电信法》还针对频率分配作出具体规定。该法明确，政府作为代表人民的频谱所有人有权确定频谱分配计划。任何使用频谱的人都可向政府提出申请；政府可就频谱分配规定适用的条款和条件，包括频率范围、定价方法、价格、收费、支付机制、期限和程序等。

该法明确，除了国家安全和国防、执法、公共广播、灾害管理、气象、交通等特定专网，以及技术实验等17种情形（法案作为附表明示）外，所有频谱应当通过拍卖分配，即市场化的频谱分配原则。

该法还规定，政府为了更有效地分配频谱资源，可重新安排频谱范围或指示“重耕”某个频谱用于新的用途。该法也指出了政府频谱分配的灵活、自由和技术中立原则。关于频谱共享法案规定，在使用人遵守条款并支付费用的前提下，政府允许频谱进行共享、交易、租赁等。任何有关频谱授权或转让被暂停、限制、撤销及变更，政府不退费用。

电信网络的通行权

对电信网络的特别通行权作出规范是一部电信法的基本职能。作为国家的公共基础设施，电信网络需要在高级法律层面被赋予优先、恰当的通行权力。由于涉及管线铺设、基站搭建、机房建立，以及通信设施穿越地上地下公私财产，此项规定对通信基础设施建设以及运营商网络部署至关重要。

《电信法》虽然对网络通行权作出明确规定，但同时坚持了财产保护和市场化原则，也就是相对公平的原则，并未给予运营商太多的特别优待。《电信法》对公共财产和私有财产两个方面的电信网络通行权作出区别规定。对于国有的公共实体，电信网络运营建设者具有更便利的网络通行权，产生的管理费用和通行权补偿不得超过规定的数额。很显然，此项规定给予了运营商更多话语权。公共实体也可以拒绝运营商的通行要求，但必须记录在案。

但对于私有财产法案规定，收到运营商通行权申请后，双方可签订协议，明确双方同意的对价。如果财产遭受任何损害，设施提供者应给予修复或赔偿。显然，法案在支持运营商网络通行权的同时，也兼顾了财产所有者的财产权。

私有财产拥有者当然可以拒绝运营商网络通行，但该法也明确规定，如果政府认为“公共利益优先”而必须保障网络通行时，可以决定通行和通信的费用。显然，中央政府保留了对网络通行权的最终决定权。

该法也规定了财产所有者在处置财产时不能对通信网络造成影响，以及一旦造成影响的处置流程。该法特别明确，任何提供通行权的人应确保以非歧视性、非排他性的方式授予任何运营商，即不能搞网络通行权、接入权的垄断和排他。此项规定既约束物业的排他行为，也排除运营商的垄断行为。

电信网络安全、保护和标准

在当前网络安全问题泛化的背景下，《电信法》如何有效、适度地保护网络安全，颇受关注。电信网络的安全、管制涉及用户的通信权力、通信隐私，因此电信网络安全是《电信法》应当规定的重要法定情节。

《电信法》明确规定，在发生任何公共紧急情况时，各地方政府可以临时占有任何电信服务或电信网络，确保获得优先的通信保障。此项规定明确了电信运营商法定的通信保障义务。

该法还规定，为了公共安全、国家安全及防止犯罪，各地方政府以及经授权的官员，有权获得或终止某种通信的内容或权力，包括截获某些信息，但必须按规定的流程并记录在案。除非在特殊情况下，持证记者的新闻信息不能被截获。

《电信法》明确规定，为了保护国家安全、发展对外关系以及战争需要，政府可以指定要求仅从可信的来源采购电信设备和电信服务，或禁止使用指定的电信设备和电信服务。政府管理规划电信网络安全，可宣布任何电信网络或其部分为关键电信基础设施，并有权要求这些设施的标准、安全措施升级。出于公众利益考虑，中央政府可指示任何运营商以指定的方式在其电信服务或电信网络中传送特定信息。

电信普遍服务和创新支持

《电信法》对电信发展中两个“极端”情况——偏远地区的电信普遍服务和最前沿的新技术、新业务的监管扶持作出安排，既有保底，也有外延。

作为发展中大国，印度较早推动电信普遍服务，其较早设立的“电信普遍服务基金制度”颇受好评。《电信法》就普遍服务基金的使用和管理作出原则性规定。

“数字巴拉迪”是印度根据之前电信规则设立的由政府控制的电信普遍服务基金。《电信法》再次对“数字巴拉迪”的使用、结算规则等作出规定。

该法明确，普遍服务基金用于支持服务不足的农村、偏远地区和城市获得电信服务，支持电信服务、技术和产品的研究开发，以及对服务不足地区的试点、咨询援助等。

关于对新技术、新应用的扶持，《电信法》明确指出，为了鼓励和促进电信领域的创新与技术发展，政府可以按照规定的方式和期限，建立一个或多个“监管沙箱”。

“沙箱监管”是管理学术语，指在划定的范围内对“盒子”里面的企业采取包容审慎的监管措施。该法指出，“监管沙箱”指的是一种实时测试环境，在此环境中新的产品、服务、流程和商业模式可以在有限的用户中部署一段特定的时间，监管上可以适当放宽。

这种监管体现了包容审慎的原则，尤其适用于创新要求高、对用户影响大的领域。“监管沙箱”模式在法案中的明确定义，对于“以创新为生命力”的电信业而言，是极大的鼓励。

用户保护

《电信法》不仅为电信运营商提供法律支持，更是为了保护电信用户。《电信法》在用户保护方面兼顾了权力与义务，强调了一种权利——用户知情权（防范垃圾信息骚扰），以及一种义务——“诚实义务”（实名制）。

《电信法》规定，提供给用户的任何“指定信息”（如广告、商品推广、商业机会、就业及投资机会等），都应该是真实且合法的。并且，用户要事先同意接收这些信息。服务者应开设针对垃圾短信的“请勿干扰”寄存器，以确保用户不会收到未经同意的指定信息。

对于用户的义务，法案明确，任何用户不得提供任何虚假资料、隐瞒任何重要信息以及冒充他人的身份。

法案还规定，除运营者应建立在线机制，使用户能够以规定的方式进行任何申诉，并解决用户申诉。除此之外，政府应推动建立在线纠纷解决机制，以解决用户与运营商之间的纠纷，保护用户合法利益。

违法裁定、处罚和其他相关流程

基于印度的相关法律框架和司法制度，《电信法》用较大篇幅就违法的裁定、违法犯罪行为的惩治、相关流程、有关具体执行事项等作出较细致规定。

该法规定，政府通过公告形式任命电信裁决官和上诉委员会，处理电信违法和相关申诉，被授权的法院具有裁决决定权，一般民事法院无权处理电信违法情况。

需要特别指出的是，该法还就违法犯罪的处罚，作出具体的监禁期限和罚款范围规定。比如，提供未经授权的电信服务或电信网络、造成关键电信基础设施损害的，应判处期限三年监禁或一定罚款。

该法也突出了对通信畅通和通信隐私的保护，如直接间接通过个人获得或试图获得未经授权的电信网络传输的数据，或非法拦截信息，可判处三年以上的监禁，或处以两亿卢比以下的罚款。

该法对执行的多个方面，如流程、细则的制订等作出较细致的规定。该法明确强调，废止施行超过百年的《印度电报法》及《印度无线电报法》。

《电信法》启示

在电信业自身不断变革创新的进程中，特别是新技术、新应用、新模式、新业态不断涌现的当下，《电信法》的出台备受关注，给发展中大国市场的电信监管提供了一定参考，破解有关难题提供了新思路。

启示一：厘清边界，“管什么”和“不管什么”

“电信监管中管什么和不管什么”的话题备受关注，特别是对基于运营商基础网的丰富互联网应用（OTT应用），要不要纳入电信许可范围，一直颇具争议。作为一部专门规范电信网络行为的法律，《电信法》以法律的形式，就电信和电信网络的边界给出清晰定义，把电信和电信网络界定在基础管道与连接服务范围，把OTT划出了需要授权的范围。在明确电信网络主责的同时，开放了一切应用开发的可能。而对于电信服务的授权，清晰明确了“无

牌照不可为”原则；对于电信网络的监管，明确了“端到端的全程”原则，即程度不同的从服务、到设备、再到用户的闭环监管。

启示二：创新与安全，“做什么”与“不做什么”

技术进步是电信业发展的第一驱动力，创新是电信业永无止境的追求，《电信法》对创新予以法律保护。法律明确了“监管沙箱“制度，让各种新技术、新应用、新模式具有法定的现网试验及培育环境，在宽松监管的环境下“放水养鱼”。对于网络安全，《电信法》监管做到了“长牙带刺”，几乎涵盖了网络安全泛化下的各种举措，包括获网、用网、断网，划定关键网络基础设施及特殊管制范围，甚至指定或排斥具体设备供应商。对于妨碍网络安全的行为，也明确了处罚措施，但同时也强调了对隐私的保护。

启示三：市场化原则，“谁受益、谁付费”

印度作为比较开放的市场经济国家，其《电信法》坚持了国际通行的电信发展市场化原则。所有希望提供电信服务的（包括使用频率者），均可提出申请；除非关乎国计民生的特别领域，所有频率使用均应坚持拍卖原则；所有牌照使用，均应支付相关费用。即使对于运营者特别重要的网络通行权，也把运营者与财产所有者放在同等的法律地位，需要双方订立等价的合同，对公共财产也需适当补偿。运营商网络与公私财产保护放在同等重要位置。对于相对开放、存在不同经营主体的印度电信市场，谁受益、谁付费，坚持市场化原则是一种公平且无懈可击的机制。

启示四：基础设施优先，公共利益优先

电信业是战略性、基础性、先导性行业，在国民经济和社会发展乃至国家安全方面扮演着重要特殊角色，电信立法就是对这种具有基础设施属性、公共利益特点的特殊“角色”施以法定维护。印度《电信法》充分体现了这一原则，在通行权、用户保护、网络安全、普

遍服务等方面，充分体现了基础设施优先、公共利益优先原则。比如在通行权方面，即使在坚持市场化的前提下，电信网仍然具有最后的通信权；在面对公共利益、国家安全时，政府对电信网络的处置“一切皆可为”。

虽然印度具有大国电信市场共性特点，但印度无疑又具有自身的特殊国情。作为规范其国内电信行为的《电信法》，在具有广泛借鉴意义的同时，也有鲜明的“印度烙印”。他山之石，仅作参考。希望《电信法》能够为身处同一时代，但发展阶段各异、资源禀赋多样的各国市场，提供不落窠臼的启示。