一网统管项目「城市运行 “一网统管”建设关键问题研究」

通信世界网消息（CWW）《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）提出要推动“一网统管”建设，提升城市治理科学化、精细化、智能化水平。“一网统管”作为数字政府的重要建设内容，在政策和需求的双重驱动下，已进入迭代升级阶段，未来需要推动数据资产价值实现最大化、探索更多的多维度融合应用场景、充分释放资源协同效应、做好建设成效评估评价的一致性等工作。在此过程中，需要处理好数据汇集共享、技术与需求、开放生态等关键共性问题。

“一网统管”建设实践与模式

“一网统管”发展总体情况

2019年初，上海市率先探索以“一张网”形式为城市运行管理服务，并提出了“一屏观天下，一网管全城”的目标。这“一张网”形式即为数字政府“一网统管”的雏形。同年11月，上海市正式将“一网统管”定位为城市治理的“牛鼻子”。

此后，我国各省、市、区县陆续开始推进本辖区城市治理“一网统管”建设，并呈现“由点到面”在全国范围内铺开的态势。据不完全统计，我国有15个省级“十四五”规划提出推动城市治理体系现代化，有20个省市在“十四五”规划或政府工作报告中提出推动“一网统管”建设。截至2023年9月，我国各城市“一网统管”建设普遍经历了“从无到有”“从有到优”，目前多处于“补短板、拉长板、夯基础、强架构”阶段。

综合来看，我国“一网统管”建设已开始向“从优到精”阶段发展，“一网统管”也从业务领域型向综合平台型转变，“大平台”推动“大治理”成为当前的一大特征。部分先行先试的超大城市（如上海、北京等），则开始走向“从精到可持续”阶段。

“一网统管”建设驱动要素分析

目前，全国范围内“一网统管”建设已经形成两种要素驱动的建设路径。

一种是业务流驱动路径，可细分为问题导向和需求导向两种，其以城市治理业务或城市未来发展诉求为切入点，推动城市治理实现业务流闭环。如杭州以改善城市交通为着力点建设“城市大脑”。

另一种是数据流驱动路径，其典型代表是广东省。广东省“一网统管”汇聚政务数据、企业数据、公共数据等资源，通过大数据分析等技术，以数据流闭环支撑政府科学决策以及城市精准化治理。

“一网统管”发展趋势研究

“一网统管”建设模式分析

按照建设主体划分，“一网统管”主要有3种建设模式。

模式一：业务部门牵头，以部门业务应用驱动建设。此模式一般由区域城管、应急等部门基于自身现有信息化系统、智慧应用、智能终端等，在投资相对较少的情况下，推动“一网统管”在某单一应用领域快速突破。此模式的优点是建设周期短，成果较快显现。但受部门职能边界以及相对封闭独立信息系统的限制，“一网统管”平台系统扩展性较差。当部门联动遇有较大瓶颈时，不利于城市运行疑难点问题的解决。

模式二：由属地行政审批部门牵头，协调辖区各委办厅局统筹建设。此模式一般适用于省、市级区域建设，也符合目前我国“一网统管”的实践规律。这种模式建设周期适中，应用成效较好，系统扩展性较强，部门协同效用较高。但由于部门间没有上下级隶属关系，政府各部门间组织和流程再造挑战较大，社会多元主体协同配合程度不足，在没有强业务考核机制的背景下，在“一网统管”运行遇到问题时，难以快速有效解决。

模式三：成立新部门或授予某一单位相应的职责。同时，建立考核机制，以考核为抓手推动跨部门流程再造。在此种建设模式下，“一网统管”系统扩展性较高、部门协同效应好，但建设周期较长，成效显现较慢。

上述3种模式各有优缺点，适用范围也存在较大区别，但无论采用何种建设模式，各地在实践过程中，一般以问题导向、需求导向、应用导向为牵引，从公众需求和城市治理突出问题入手，通过政府管理流程变革、ICT技术支撑、数据资产价值化、线上线下协同等手段，最终实现“一张网络管理全域、一个机构管理全域、一支队伍管理全域”的3个“一”目标。

“一网统管”实施路径分析

通过对北京、上海、广州、苏州等城市“一网统管”平台运行效果的分析，笔者经归纳总结认为：为了实现3个“一”目标，未来需着力从以下4个方面入手，推动“一网统管”建设实施。

一是推动数据资产价值实现最大化。2020年，数据正式被党中央、国务院列为五大生产要素之一。利用数据分析手段实现城市治理水平提升，已成为各级政府的普遍共识。受智慧城市发展初期，以垂直闭环为特征的各部门系统间数据不互通、不共享等因素的影响，当前数据资产对城市运行管理的支撑作用偏弱。因此，打通数据共享是“一网统管”的基础，更是难点，一般需要强有力部门按统一的数据治理标准，汇集各部门间的基础数据和多源数据，打造城市运行的基础库、专题库、主题库等，为数据资产价值最大化夯实基础。

二是探索更多的多维度融合应用场景。根据城市治理需求，“一网统管”更多是针对需要多部门协同配合处置的场景。因此，如要实现全面提升跨部门协同效率的目标，需要通过技术应用等手段，探索更多的跨层级、跨区域、跨系统、跨部门“一网统管”多维度融合应用场景。

三是充分释放资源协同效应。城市治理，尤其是超大城市治理，需要管理和协同调动的资源复杂，涉及设施资源、处置时间、人力资源、信息系统资源等，需要通过提供统一的网格服务，将城市治理所需的资源联通，并建立相互间的关联关系，进而为“一网统管”多维度融合应用场景提供资源支撑。

四是做好建设成效评估评价的一致性。“一网统管”是数字政府建设的重要内容之一，评估其建设效果既要遵循《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》的相关规定，也要符合本辖区数字政府的评估体系架构。根据各地实践，应从基础设施建设、系统平台联通、资源统筹、数据共享应用、部门协同效果、事件处置时效等维度，建立可采集、可比对、可量化、可按需调整，并适用于城市全域、各部门的统一的“一网统管”评估评价体系。

“一网统管”关键共性问题分析

由于不同城市、不同区域的经济基础、产业结构、资源种类等存在较大差异，各地在推进“一网统管”建设过程中，需因地制宜，有的放矢，在遵循前述实施路径的基础上，着力处理好以下三大共性难题。

一是处理好数据汇集共享相关问题。从顶层设计来看，汇集并利用城市运行全量、实时、全覆盖的多源数据，是各地数字政府或“一网统管”追求的最佳状态。但在具体实施层面，如果按最佳状态汇集数据资产，有可能引发公众和政府部门的抵触心理，如公众隐私数据、政府敏感数据等。此外，也存在资源浪费的现象，如数据汇集后，由于算力基础设施建设短板等因素，导致有数据但无法有效使用。因此，各地应因地制宜，从有限的局部数据入手，逐步扩大数据汇集共享的范围。同时，在评价体系中，应注重数据汇集共享的有效性，避免以绝对数量作为评估评价的标准。

二是需厘清技术应用与城市治理需求之间的关系。“一网统管”离不开大数据、云计算、人工智能、物联网等ICT技术的支撑，以及在城市治理领域的综合应用，这是提升城市治理科学化、精细化、智能化水平的基本保障。然而在“一网统管”建设过程中，也应厘清不同阶段是技术引领城市治理，还是城市治理需求引领技术创新应用，研判两者何为主导要素。综合来看，目前“一网统管”主要解决可预见的群众“急难愁盼”问题，属于需求引领技术，应用场景会反哺技术。经过分析，“一网统管”最终将走向技术引领城市治理，现阶段应避免过度追求技术的超前应用。

三是注重打造“一网统管”的开放生态。一方面，从全范围看，当前政府部门在“一网统管”建设与应用中，发挥的主体作用较为充分，但公众参与城市治理积极性并不高。未来，需要鼓励更多主体参与“一网统管”建设，激发各类主体的主动性和创造性，持续开发更多的多维度融合应用场景。另一方面，从“一网统管”解决方案供应商角度来看，政府部门应大力推动构建开放式的供应生态，要求各供应商遵循统一的标准规范参与“一网统管”开发与建设，避免被单一供应商技术“绑架”，如低代码开发环境应弱化对开发者的技术要求等。

结语

“一网统管”是政府数字化转型过程中，推动城市治理体系和治理能力实现现代化的创新探索。从各地普遍推进升级迭代的现实情况来看，“一网统管”没有最优解，只有更优解，各地应充分考虑自身的发展阶段和需求，紧扣自身核心的痛点、难点、堵点，统筹推进“一网统管”建设。